ВС: Участь у голосуванні за наявності конфлікту інтересів порушує процедуру прийняття рішення

15 травня 2019, 08:41

Порушенням процедури є сам факт участі депутата в голосуванні за наявності конфлікту інтересів, а не вплив такого голосування на прийняте рішення. Такий висновок зробив ВС в постанові №442/730/17, текст якої друкує «Закон і Бізнес».

Верховний Суд

Іменем України

Постанова

20 березня 2019 року м.Київ №442/730/17

Велика палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача — СИТНІК О.М.,
суддів: АНТОНЮК Н.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ГУДИМИ Д.А., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КНЯЗЄВА В.С., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О.Б., РОГАЧ Л.І., САПРИКІНОЇ І.В., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г. —

розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26.05.2017 та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 14.09.2017

у цивільній справі за позовом заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області до Особи 3, Летнянської сільської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Особа 4, державний реєстратор Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області, про визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування, та

УСТАНОВИЛА:

У січні 2017 року заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Летнянської сільської ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність Особи 3» від 7.12.2015 №23, повернути земельну ділянку у власність територіальної громади с.Летня.

Свої вимоги прокурор обґрунтовував тим, що 7.12.2015 Летнянською сільською радою прийнято рішення №23, яким Особою 3 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано у власність земельну ділянку площею 0,17 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд за Адресою 1, кадастровий №1.

Особа 3 є сином Особи 4, депутата Летнянської сільської ради. Особа 4 всупереч вимогам ст.28 закону «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII під час засідання 2 сесії сьомого скликання Летнянської сільської ради не повідомила колегіальний орган про наявність у неї реального конфлікту інтересів при розгляді та прийнятті вказаного рішення. Також у ході голосування депутат Особа 4 проголосувала за прийняття такого рішення шляхом підняття руки. Голос Особи 4 на засіданні сесії сільської ради зараховано як голос «за». Рішення прийнято одноголосно, про що внесено відомості до протоколу засідання.

Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури вважав, що Особа 4 порушила вимоги чч.1 та 2 ст.172-7 Кодексу про адміністративні правопорушення. Зазначав, що постановою Дрогобицького міськрайонного

суду Львівської області від 23.06.2016, яка набрала законної сили, Особу 4 визнано винною у скоєнні адміністративного правопорушення, передбаченого чч.1 та 2 ст.172-7 КпАП, та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 3400,00 грн.

25.12.2015 Особа 3 зареєстрував на підставі рішення Летнянської сільської ради від 7.12.2015 №23 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право власності на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), кадастровий № 1, площею 0,17 га у с.Летня Дрогобицького району Львівської області, про що державним реєстратором Дрогобицького міськрайонного управління юстиції внесено запис №12940744.

Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26.05.2017 у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що прийняття рішення Летнянської сільської ради від 7.12.2015 №23 в умовах наявності у депутата сільської ради реального конфлікту інтересів не є підставою для визнання його протиправним та скасування. Відповідно до протоколу 2 сесії сьомого скликання Летнянської сільської ради від 7.12.2015 на засіданні сесії були присутні 9 депутатів, у той час як загальний склад ради становить 14 депутатів. Достатніми для прийняття рішення є 8 голосів депутатів, тому голос депутата Особи 4 не був вирішальним. Положення ст.67 закону №1700-VII, на яку посилався позивач, не містять імперативного припису щодо обов’язковості скасування у судовому порядку, зокрема, рішень, які були прийняті з порушенням вимог вказаного закону.

Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 14.09.2017 рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26.05.2017 залишено без змін.

Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що ст.67 закону №1700-VII не містить імперативного припису щодо обов’язковості скасування у судовому порядку рішень, які були прийняті з порушенням вимог вказаного закону, оскільки нею передбачена можливість скасування у судовому порядку за зверненням відповідного органу рішення, прийнятого з порушенням вимог закону №1700-VII, що потребує надання судом оцінки тому, наскільки допущене порушення вимог цього закону впливає на правомірність прийняття рішення. Факт вчинення Особою 4 корупційного правопорушення, невиконання закріпленої ст.28 закону №1700-VII заборони на прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, не є достатньою підставою для скасування у судовому порядку оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування.

У жовтні 2017 року заступник прокурора Львівської області звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Наведені у касаційній скарзі доводи

Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди неправильно застосували ст.67 закону №1700-VII, оскільки оскаржуване рішення сільської ради не відповідає чинному законодавству, так як депутатом Особою 4 не виконано обов’язків, покладених на неї пп.1, 2 ч.1 ст.3, ч.1 ст.28 закону №1700-VII щодо врегулювання конфлікту інтересів під час прийняття оскаржуваного рішення. Недотримання

Особою 4 вимог вказаного закону при прийнятті оскаржуваного рішення сільської ради свідчить про його незаконність, незважаючи на оцінку впливу (вирішальності) її голосу, оскільки спірне рішення прийнято в умовах реального конфлікту інтересів.<…>

У травні 2018 року справу передано до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24.10.2018 справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 7.11.2018 справу передано на розгляд Великої палати Верховного Суду з посиланням на ч.5 ст.403 ЦПК.

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі зазначив, що з метою формування єдиної правозастосовчої практики існує необхідність визначити правильність правотлумачення у межах розгляду даної справи стст.28, 35, 67 закону №1700-VII, оскільки судова практика у категорії справ про визнання незаконними рішень колегіальних органів (місцевих рад) у зв’язку із порушенням одним членом органу (депутатом) вимог вказаного закону є різною.

Для прикладу колегія суддів першої судової палати Касаційного цивільного суду Верховного Суду наводить:

- постанову ВС від 6.06.2018 у справі №459/2673/16, де зроблено висновок, що із урахуванням положень стст.35, 67 закону №1700-VII наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу, а лише у визначених законом випадках може вплинути на втрату правомочності органу;

- постанови ВС від 19.06.2018 у справі №237/2240/17, від 21.09.2018 у справах №237/2242/17 та №237/2574/17, в яких зазначено, що зі змісту ч.1 ст.67 закону №1700-VII вбачається, що прийняття суб’єктом владних повноважень рішення з порушенням вимог цього закону є підставою для його скасування. Таке рішення може бути скасовано у судовому порядку, зокрема за позовом прокурора.

Зважаючи на викладене, ВС у складі колегії суддів першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, враховуючи загальнообов’язковість та остаточність судового рішення, кількість протилежних за висновками рішень судів касаційної інстанції, а також специфіки правовідносин у сфері боротьби з корупцією, необхідним запровадження єдиної правозастосовчої практики, роз’яснення порядку застосування положень стст.35, 67 закону №1700-VII з метою визначення підстав для скасування рішення колегіального органу (місцевої ради), які є наслідком вчинення корупційного правопорушення одним із його членів (депутатом).

Верховний Суд у складі колегії суддів першої судової палати КЦС вважає, що за обставинами цієї справи при вирішенні питання про протиправність рішення колегіального органу суд має оцінити не лише факт порушення одним із його членів вимог антикорупційного законодавства, а й встановити, чи мало таке порушення вплив на правомочність колегіального органу при прийнятті рішення або інші негативні наслідки. Така підстава свідчить про відступ від висновку щодо застосування стст.35, 67 закону №1700-VII, викладеного у постановах ВС у справах №237/2240/17, №237/2242/17, №237/2574/17.

Ухвалою Великої палати Верховного Суду від 4.12.2018 справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.

Позиція ВП ВС

Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, матеріали справи, ВП ВС вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Згідно з положеннями ч.2 ст.389 ЦПК підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Суди встановили, що Особа 4 є депутатом Летнянської сільської ради.

Особа 4 є матір’ю Особи 3, набувача земельної ділянки.

7.12.2015 Летнянською сільською радою прийнято рішення №23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність Особи 3», яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,17 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд за Адресою 1, кадастровий №1, та передано у власність Особи 3 зазначену земельну ділянку.

25.12.2015 Особа 3 зареєстрував на підставі вказаного рішення у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право власності на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), кадастровий №1, площею 0,17 га в с.Летня Дрогобицького району Львівської області, про що державним реєстратором

Дрогобицького міськрайонного управління юстиції внесено запис №12940744.

23.06.2016 Дрогобицький міськрайонний суд Львівської області у справі №442/4381/16-п визнав Особу 4 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого чч.1 та 2 ст.172-7 КпАП. До неї застосоване адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 3400,00 грн.

У постанові суд встановив, що Особа 4 як депутат Летнянської сільської ради порушила вимоги закону №1700-VII, а саме: не повідомила про наявність конфлікту інтересів та прийняла участь у розгляді питання про затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність Особи 3 (сину депутата) на сесії ради.

ВП ВС відповідно до мети її створення та завдань, що має вирішити при розгляді справ, зазначає, що однакове застосування законузабезпечує загальнообов’язковість закону, рівність перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Єдина практика застосування законів поліпшує громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також підвищує довіру до відправлення правосуддя.

Неодноразове ухвалення протилежних і суперечливих судових рішень, особливо судами вищих інстанцій, може спричинити порушення права на справедливий суд, закріплене в п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50.

Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень.

У постановах від 19.06.2018 (справа №237/2240/17), від 21.09.2018 (справи

№237/2242/17 та №237/2574/17) ВС погодився із висновком суду апеляційної інстанції, яким задоволено позовні вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування рішення міської ради. ВС зазначив, що спірне рішення міської ради прийнято внаслідок вчинення її посадовою особою, секретарем міської ради, корупційного адміністративного правопорушення, передбаченого ч.2 ст.172-7 КпАП, у зв’язку з невиконанням останньою покладеного на неї ст.28 закону №1700-VII зобов’язання щодо врегулювання конфлікту інтересів під час прийняття рішення «Про преміювання та встановлення надбавки посадовим особам Курахівської міської ради», що встановлено постановою суду першої інстанції, яке має преюдиційне значення у справі.

ВП ВС не вбачає підстав для відступлення від правового висновку, викладеного у постановах ВС від 19.06.2018 у справі №237/2240/17, від 21.09.2018 у справах №237/2242/17 та №237/2574/17 з огляду на таке.

Велика палата Верховного Суду проаналізувала норми права, які регулюють спірні правовідносини.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Статтею 140 Конституції встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У ч.1 ст.1 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 №280/97-ВР передбачено:

територіальна громада — жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

представницький орган місцевого самоврядування — виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;

загальний склад ради — кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону;

склад ради — кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому закономпорядку;

правомочний склад ради — кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Відповідно до ч.2 ст.2 названого закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У ч.1 ст.10 закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють

відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.

Згідно з п.34 ч.1 ст.26 закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

У ст.45 названого закону передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Загальний склад ради визначається відповідно до закону про вибори.

Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

Згідно з ч.12 ст.46 закону №280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Як вбачається зі змісту Регламенту Летнянської сільської ради, затвердженого рішенням 2 сесії сьомого скликання Летнянської сільської ради від 1.12.2015 №4, сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Рішення сільської ради приймається більшістю від загальної кількості депутатів ради, його підписує сільський голова, а в разі його відсутності секретар сільської ради, а у випадку, передбаченому законом, депутат, який головував на засіданні (пп.1, 6

Регламенту).

Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов’язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов’язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано (чч.4, 6 ст.49 закону №280/97-ВР).

Відповідно до чч.1—3 ст.59 закону №280/97-ВР (у редакції, чинній на час ухвалення рішення від 7.12.2015 №23) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 закону №280/97-ВР).

У ст.59-1 цього закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного

публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз’яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.

З аналізу закону №280/97-ВР вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є сільська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу.

Визначено правовий статус депутата місцевої ради. Передбачено обов’язки кожного депутата та порядок дій ради, органів ради у випадку конфлікту інтересів.

З аналізу ч.2 ст.59-1 закону №280/97-ВР вбачається, що обов’язки щодо попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію ради.

Необхідно зважати, що у названому законінадано визначення постійної комісії та її повноваження.

У ч.1 ст.47 закону №280/97-ВР закріплено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Отже, як склад ради, так і склад її органів утворюють саме депутати цієї ради, які і приймають відповідні рішення у межах

компетенції ради на її сесії.

Тому вважати, що за наявності конфлікту інтересів у одного депутата ради це не зачіпає будь-яким чином інших депутатів, не можна. Такий висновок ґрунтується на тому, що певна кількість депутатів входить до постійної комісії, яка у обов’язковому порядку має бути створена відповідною радою саме для запобігання та урегулювання конфлікту інтересів у депутата ради.

Однак, матеріали справи не містять доказів, що при підготовці сесії Летнятняської сільської ради розглядалося питання щодо наявності та врегулювання конфлікту інтересів у депутата Особа 4. Також не надано доказів того, що при розгляді питання щодо передачі у власність Особи 3 земельної ділянки депутати сільської ради, які входять до постійної комісії, яка уповноважена вирішувати питання конфлікту інтересів, вирішували вказане питання.

Якщо законом №280/97-ВР врегульовано правовий статус, склад та повноваження і порядок дій органів місцевого самоврядування, то терміни «реальний конфлікт інтересів», «потенційний конфлікт інтересів», «неправомірна вигода», «подарунок» вживаються у значенні, наведеному в законі №1700-VII, що прямо зазначено у примітці до ст.59-1 названого закону.

Закон №1700-VII визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення недоліків корупційних правопорушень.

У статті 1 цього закону надано значення термінів, які у ньому вживаються:

близькі особи — особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього закону (крім осіб, взаємні права та обов’язки яких із суб’єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також — незалежно від зазначених умов — чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб’єкта;

потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;

реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень

Статтею 3 закону №1700-VII визначено суб’єктів, на які поширюється дія цього закону, згідно пунктів 1 та 2 частини першої якої передбачені особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та особи, які для цілей цього закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Зокрема, згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 закону №1700-VIIсуб’єктами, на яких поширюється дія цього закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.

Відповідно до частини першої статті 28 закону №1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього закону, зобов’язані:

1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;

2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі — Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;

3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

4) вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

У статті 35 закону №1700-VII передбачено спеціальні правила, особливості врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування

Зазначено, що правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності Президента, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМ, суддів, суддів Конституційного Суду, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.

Тобто, при виникненні конфлікту інтересів у депутата сільської ради він має діяти у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 закону №280/97-ВР, згідно з яким можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов’язано з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Разом з тим у частині другій статті 35 закону №1700-VII зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Відповідно до п.1.1.2 Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29 вересня 2017 року №839 (зазначено, що за частиною другою статті 35 закону №1700-VII член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права

брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу.

Орган, наділений спеціальною компетенцією — НАЗК, відповідно до пункту 15 статті 11 закону №1700-VII витлумачив застосування положень статті 59-1закону №280/97-ВР та частини другої статті 35 закону №1700-VII, зазначивши, що у такій ситуації перевагу має спеціальний закон, яким є закон №1700-VII.

Крім того, у частині другій статті 35 закону №1700-VII передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 закону №280/97-ВР необхідно зазначити, що про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і член відповідної постійної комісії сільської ради, до обов’язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат сільської ради, якому було відомо про родинні зв’язки між депутатом сільської ради Особою 4 та особою, яка просила передати їй у власність земельну ділянку комунальної власності.

Згідно з частиною першою статті 67 закону №1700-VII нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об’єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Особа 4 як депутат Летнянської сільської ради брала участі у голосуванні на засіданні сесії місцевої ради 7 грудня 2015 року за прийняття рішення №23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність Особа 3», який є її сином.

ВП ВС вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що голос Особи 4 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також, що чинним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

У світі існує чітке бачення того, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов’язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, яка набрала чинності для України з 1 січня 2010 року, та відповідно до статті 9 Конституції є частиною національного законодавства.

Частиною першою статті 5 Конвенції ООН проти корупції передбачено, що кожна держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє й здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і яка відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.

Кожна держава-учасниця прагне, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів (частина четверта статті 7 Конвенції ООН проти корупції).

Згідно із частиною четвертою статті 8 Конвенції ООН проти корупції кожна держава-учасниця розглядає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, можливість запровадження заходів і систем, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій.

Статтею 19 Конвенції ООН проти корупції встановлено, що кожна держава-учасниця розглядає можливість вжиття таких законодавчих та інших заходів, які можуть бути необхідними для визнання злочином умисного зловживання службовими повноваженнями або службовим становищем, тобто здійснення будь-якої дії чи утриманні від здійснення дій, що є порушенням законодавства, державною посадовою особою під час виконання своїх функцій з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи.

Статтею 34 Конвенції ООН проти корупції врегульовано щодо наслідків корупційних діянь, а саме з належним урахуванням добросовісно набутих прав третіх осіб кожна держава-учасниця вживає заходів, відповідно до основоположних принципів свого внутрішнього права, щоб врегулювати питання про наслідки корупції. У цьому контексті держави-учасниці можуть розглядати корупцію як фактор, що має значення в

провадженні про анулювання або розірвання контрактів, або відкликання концесій або інших аналогічних інструментів, або вжиття заходів для виправлення становища, яке склалося.

Саме ці вимоги Конвенції ООН проти корупції знайшли своє відображення та уточнення у відповідних нормах закону №1700-VII.

Тому частину першу статті 67 закону №1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Особа 4 вказану норму порушила.

Крім того, не лише депутат місцевої ради зобов’язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов’язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 закону №280/97-ВР).

Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.

Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок,

нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

За таких обставин ВП ВС вважає за необхідне відступити від правового висновку, викладеного у постанові ВС у складі колегії суддів другої судової палати КЦС від 6 червня 2018 року у справі №459/2673/16 у подібних правовідносинах, оскільки у ньому міститься помилковий висновок, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу, а лише у визначених законом випадках може вплинути на втрату правомочності органу.

ВП ВС вважає, що рішення Летнянської сільської ради від 7 грудня 2015 року №23, прийняте з порушенням частини другої статті 35, статті 67 закону №1700-VII, статті 59-1 закону №280/97-ВР, є незаконним, оскільки прийняте в умовах реального конфлікту інтересів одного з депутатів, яка голосувала за прийняття такого рішення та бездіяльності інших депутатів відповідної ради, які як члени постійної комісії з врегулювання конфлікту інтересів не вчинили жодних дій для врегулювання такого конфлікту, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та прийняття нового рішення про задоволення позову заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області.

Враховуючи, що рішення Летнянської сільської ради від 7 грудня 2015 року №23 є незаконним, відтак Особа 3 безпідставно набув у власність земельну ділянку площею 0,17 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд за Адресою 1, кадастровий №1, а тому вказана земельна ділянка підлягає поверненню у власність

територіальної громади с.Летня Дрогобицького району Львівської області.

Це рішення відповідно до статті 26 закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року №1952-IV є підставою для внесення відповідних записів до Державного реєстру прав.

Крім того, особа, яка зверталася до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою про передачу у власність земельної ділянки, а саме, Особа 5, не позбавлений можливості звернутися до Летняської сільської ради про розгляд відповідної заяви у встановленому законом порядку, оскільки порушення, допущене радою при прийнятті оскаржуваного рішення, не є перешкодою для повторного розгляду вказаного питання із дотриманням вимог чинного законодавства.

З метою формування єдиної правозастосовчої практики щодо застосування вимог статей 28, 35, 67 закону №1700-VII ВП ВС зробила такі висновки:

При вирішенні питання про наслідки прийняття рішення органом місцевого самоврядування в умовах конфлікту інтересів у депутата відповідного органу необхідно застосовувати вимоги закону №280/97-ВР. З аналізу норм цього закону вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є сільська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу.

З аналізу частини другої статті 59-1 закону №280/97-ВР убачається, що обов’язки щодо

попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію інших депутатів відповідної ради.

При виникненні конфлікту інтересів у депутата сільської ради він має діяти не лише у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 закону №280/97-ВР, згідно з яким сама можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов’язана з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання, але і з врахуванням вимог статті 35 закону №1700-VII.

У частині другій статті 35 закону №1700-VIIзазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

У пункті 1.1.2 Методичних рекомендацій зазначено, що за частиною другою статті 35 закону №1700-VII член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу.

Тобто, орган, наділений спеціальною компетенцією, НАЗК, відповідно до пункту 15 статті 11 закону №1700-VII витлумачив застосування положень статті 59-1 закону №280/97-ВР та частини другої статті 35 закону №1700-VII, зазначивши, що у такій ситуації

перевагу має спеціальний закон, яким є закон №1700-VII.

Крім того, у частині другій статті 35 закону №1700-VII передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 закону №280/97-ВР про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і депутат відповідної постійної комісії сільської ради, до обов’язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат сільської ради, який обізнаний про те, що депутат відповідної та особа, щодо якої вирішується питання про передачу прав чи надання привілеїв, є близькими особами у розумінні закону №1700-VII.

Корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов’язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції ООН проти корупції.

У контексті вимог Конвенції ООН проти корупції частину першу статті 67 закону №1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.

Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

Особа, яка зверталася до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою про набуття права чи визнання такого права, не позбавлений можливості звернутися до відповідного органу про розгляд такої заяви у встановленому законом порядку, оскільки порушення, допущене радою при прийнятті

оскаржуваного рішення не є перешкодою для повторного розгляду вказаного питання із дотриманням вимог чинного законодавства.

Відповідно до частини першої статті 412 ЦПК підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на викладене, ВП ВС задовольняє касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області, скасовує ухвалені у справі судові рішення попередніх інстанцій, ухвалює нове рішення про задоволення позову.

Згідно частиною тринадцятою статті 141 ЦПК якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Судові витрати, пов’язані з розглядом справи, покладаються у разі задоволення позову — на відповідача (пункт 1 частини другої статті 141 ЦПК).

Враховуючи, що прокуратурою Львівської області за подання позовної заяви сплачено судовий збір у розмірі 4800,00 грн., за апеляційну скаргу — 5280,00 грн., за касаційну скаргу — 5760,00 грн., а разом 15840,00 грн., а тому з Летнянської сільської ради на користь позивача підлягає стягненню судовий збір.

Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 409, 412, 415, 416, 419 ЦПК, ВС

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.

Рішення Дрогобицького міськрайонного суду

Львівської області від 26 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 14 вересня 2017 року скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Визнати незаконним та скасувати рішення Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області від 7 грудня 2015 року №23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність Особи 3». Земельну ділянку площею 0,17 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд за Адресою 1, кадастровий №1 повернути у власність територіальної громади с.Летня Дрогобицького району Львівської області.

Стягнути з Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області на користь прокуратури Львівської області 15840 грн. 00 коп. судового збору.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Джерело:«Закон і Бізнес»